认真学习贯彻,加强深海环境保护

《深海海底区域资源勘探开发法》的一大亮点是对深海环境保护的重视。《深海法》共29条,同其他国家的国内立法相比篇幅较短,但有关环境保护的规定却相对较多。“环境”一词在《深海法》中共出现20次。在法条的具体规定中,除设立第三章专门规定深海活动中的环境保护制度外,在其他章节亦有关于环境保护的条款规定。

认真学习《深海法》,深刻领会有关环境保护的规定

勘探开发深海资源的过程可能会对海底生物的栖息地环境造成影响,甚至可能会对其造成不可恢复的破坏。同时,深海作业过程中所产生的污染也会对海洋环境以及海洋生物造成严重的影响。

2016年2月26日,《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》经第十二届全国人大常委会第十九次会议审议通过,并将于5月1日正式实施。《深海法》虽篇幅不长,但“环境”一词就出现了20次,并在第三章设立“环境保护”专章,其中第十二条和第十四条,规定了承包者在从事深海勘探、开发活动中,应当利用可获得的先进技术,采取必要措施,防止、减少、控制勘探、开发区域内的活动对海洋环境造成的污染和其他危害,保护和保全稀有或者脆弱的生态系统和生物多样性。第十三条,规定了承包者应当按照勘探、开发合同的约定和要求以及国务院海洋主管部门规定,调查研究勘探、开发区域的海洋状况,确定环境基线,评估勘探、开发活动可能对海洋环境的影响;制定和执行环境监测方案,监测勘探、开发活动对勘探、开发区域海洋环境的影响,并保证监测设备正常运行,保存原始监测记录。此外,在其他章节亦有关于环境保护的相关条款,如监督检查、环境损害的处罚等,充分体现出把环境保护放在了特别优先的位置。总之,《深海法》完全涵盖了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》、《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》和《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》中全部有关环境保护的条款。

深海勘探开发活动对海洋环境到底有多大的影响,目前还存在很大的不确定性,但随着科学技术的发展和人类逐渐加深对深海环境和生物多样性的认识,深海活动过程中的环境保护问题越来越受到人们的重视。在看到深海活动可能带来的巨大经济利益的同时也应意识到,若不采取措施,深海活动将可能严重影响海洋的生物多样性,影响人类对海洋资源的可持续利用。因此,深海活动中的环境保护是极为重要的,在建立健全深海海底资源勘探开发相关制度的过程中应特别强调环境保护制度的建构。

认真贯彻《深海法》,切实履行承包者的环境义务

从国际立法看,《联合国海洋法公约》及国际海底管理局出台的相关法律法规,就环境保护制度作出了具体规定,归纳起来共有6种制度。

《深海法》为我国公民、法人或者其他组织从事深海海底区域资源勘探、开发活动提供了行为准则,今后承包者应按上述规定开展如下环境相关工作:

一是采取必要措施防止、减少和控制区域内活动对海洋环境造成的污染和其他危害。国际海底管理局出台的《区域内多金属结核探矿和勘探规章》第31条,《区域内多金属硫化物探矿和勘探规章》《区域内富钴结壳探矿和勘探规章》第33条规定:“每一承包者应采用预防做法和最佳环境做法,尽量在合理的可能范围内采取必要措施防止、减少和控制其区域内活动对海洋环境造成的污染和其他危害。”

大洋环境基线指从勘探区域取得足够信息,记录未直接受人类活动影响的情况下环境要素的基础值及生物群落演替等自然过程,它反映了特定时空范围未直接受人类活动影响时的环境自然状况。由于周期性自然过程可能对海洋环境有重要影响,因此,应该在多年重复调查的基础上,确定环境基线及其自然变化的范围,为预测和评估深海采矿环境影响提供可供对比的背景值。

二是制订执行关于监测和报告对海洋环境影响的方案。承包者、担保国和其他有关国家或实体应同国际海底管理局合作,制订实施方案,监测和评价深海海底采矿对海洋环境的影响。在勘探申请被管理局核准之后、承包者开始勘探活动之前,承包者应向管理局提交一份关于拟议活动对海洋环境潜在影响的评估书,以及一份用于确定拟议活动对海洋环境潜在影响的监测方案建议书和可用于确定环境基线,以评估拟议活动影响的数据。

2、勘探活动海洋环境影响评估及监测

三是确定环境基线。根据合同要求,承包者应参照法律和技术委员会提出的建议,收集环境基线数据并确定环境基线,供对比评估其勘探工作计划所列的活动方案可能对海洋环境造成的影响,并制订监测和报告这些影响的方案。除委员会所提的建议外,可列出认为不具有对海洋环境造成有害影响的潜在可能的勘探活动。承包者应与管理局和担保国合作制订和执行这种监测方案。承包者应每年以书面方式向秘书长报告该监测方案的执行情况和结果,并应参照委员会提出的建议提交数据和资料。

在核准合同形式的勘探工作计划之后,并在开始勘探活动之前, 提交一份关于所有拟议活动对海洋环境潜在影响的评估书,并确定勘探活动不会对海洋环境造成严重损害的监测方案建议书。因此,在勘探阶段尽可能采用国际海底管理局法技委认定不会对环境造成有害影响的调查设备。而对于有潜在影响的活动(如:利用船载钻机进行钻探活动,使用海底拖撬进行采样活动),应制订监测方案开展监测,并在年度报告中向法技委报告监测结果。

四是提交应急计划。承包者在按照本合同开始其活动方案之前,应向秘书长提交一份能有效应对因承包者在勘探区域的海上活动而可能对海洋环境造成严重损害或带来严重损害威胁的事故的应急计划。这种应急计划应确定特别程序,并应规定备有足够和适当的设备,以应对此类事故。

3、开发活动海洋环境监测及影响评估

五是紧急报告。承包者应以最有效的手段,迅速向秘书长书面报告任何已对、正对或可能对海洋环境造成严重损害的活动引发的事故。 六是采取紧急措施。承包者应遵从理事会和秘书长为了防止、控制、减轻或弥补对海洋环境造成或可能造成严重损害的情况而分别按照相应规章发布的紧急命令和指示立即采取的暂时性措施,包括可能要求承包者立即暂停或调整其在勘探区域内任何活动的命令。

结合采矿系统和设备试验,开展深海采矿环境影响监测,评估与预测深海采矿的潜在环境影响,并根据影响评估结果,提出对环境友好的深海采矿技术。

《深海法》虽篇幅不长,但要求承包方在深海资源勘探开发过程中采取环境保护措施的条款占有很大比重,充分体现出把环保放在了特别优先的位置。

为了防止、减少和控制海上其它危害,应在编制勘探工作计划时制定一系列海上操作规程、规范以及船舶污染应急预案。

首先,总则部分,《深海法》开篇第一条规定制定本法的目的之一便是保护海洋环境,促进深海海底区域资源的可持续利用;第三条规定,环境保护是在深海勘探开发活动中所需要坚持的原则之一;第四条规定国家制定有关深海区域资源勘探开发的计划,采取经济、技术政策和措施以提升海洋环境保护的能力;第六条规定国家鼓励和支持深海环境保护方面的国际合作。

承包者在“区域”内的活动引起或造成事故,已经对、正在或可能对海洋环境造成严重损害时,应以最有效的手段立即发出警报,迅速报告国务院海洋主管部门,并向国际海底管理局秘书长书面报告。

其次,《深海法》第三章对环境保护制度作出了专章规定,其中所列出的制度包括确定环境基线、环境影响评估、环境监测等制度,承包者需要采取必要措施,保护和保全稀有或者脆弱的生态系统,以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境。

总之,《深海法》对我国公民、法人或者其他组织从事深海海底区域资源勘探、开发活动的环境保护责任与义务做出了全面明确的规定。我们应该贯彻落实到实处,履行海洋大国的责任与义务,为保护深海环境和深海生物多样性,促进深海海底区域资源的可持续利用做出应有的贡献。

再次,其他章节亦包含有关深海环境保护的规定。如第二章第七条规定,申请人向国务院海洋主管部门提交的材料中需要包括勘探、开发活动可能对海洋环境造成影响的相关资料,海洋环境严重损害等的应急预案;第九条、第十一条规定承包者的义务包括保护海洋环境,并且发生或者可能发生严重损害海洋环境等事故,承包者应当立即启动应急预案,采取一切实际可行与合理的措施防止、减少、控制对海洋环境的损害。 《深海法》规定的这些深海环境保护措施不低于《公约》以及国际海底管理局的相关标准,并将会在今后的具体行政规章中进一步细化和充实。事实上,我国在海洋环境保护方面已经积累了十分丰富的经验,《海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》中规定了诸多制度用以应对海洋资源开发和利用过程中可能造成的环境污染和生态的破坏,这些制度为我国完善深海活动中的环境保护制度奠定了良好的基础。

《深海法》第三章有关环境保护的专章规定共包括3条,这几条包含了体系较为完整的环境保护制度和原则。

第十二条强调了先进的科学技术在防止、减少、控制海洋环境污染方面的作用,要求承包者在合理、可行的范围内采用先进的科学技术来应对可能产生的海洋环境污染,此条属于对承包者在合理范围内采用先进技术的义务性的规定。

第十三条中规定了基线制度、环评制度、监测制度。如前文所述,这3种制度在国际海底管理局出台的规章中都有相关规定。因此,实施这3种环境保护措施既是承包者作为合同一方履行其对国际海底管理局的环保义务,也是其作为被许可人所应当履行的国内法义务。

第十四条是有关保护生物多样性以及可持续利用海洋资源的原则性规定。可持续发展原则已经受到广泛认同,作为协调环境和发展的精神指标。在国际环境法中,通过诸多国际条约、宣言的实践,可持续发展已经具有国际习惯法的地位。我国《深海法》的这条规定强调当代人在开发和利用深海资源的过程中应当不能威胁到后代人对此种资源的利用,《公约》规定深海区域海底资源是人类共同继承的遗产,这里的人类应当理解为包括后代人。代际公平是可持续发展的一个重要内容,从这个意义上说,可持续发展原则也起到了协调当代人和后代人之间利益冲突的作用。

深海海底区域内蕴藏着极其丰富的资源,深海海底资源勘探和开发在20世纪七八十年代就已经开始受到各国关注,然而囿于技术尚未成熟等原因,深海活动尚未真正开始。如今,随着科学技术的发展,深海资源的勘探开发逐渐成为可能,该议题再一次受到各国关注。作为海洋大国,我国已切实做到了积极履行《公约》规定的义务,采取了一切可能采取的立法、行政等措施,规范承包者的深海活动,确保其行为符合《公约》以及国际海底管理局的相关规定。

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